A miniszterelnök szerint az orosz szankciók bevezetése nem demokratikus módon történt, nem kérdezték meg róluk az embereket. Nézzük, hogy működik az EU-s döntéshozatal, a képviseleti demokrácia, és mindebben hogyan vesz részt a magyar kormány.

Orbán Viktor szeptember 26-i, a parlament őszi ülésszakának nyitóülésén elmondott napirend előtti felszólalásában azt fejtegette, miért indít a kormány nemzeti konzultációt az Oroszország elleni európai uniós szankciókról. Tartalmi kritikái mellett a miniszterelnök a szankciók elfogadásának módját is bírálta.

“Mondjuk ki őszintén, hogy a szankciók bevezetése nem demokratikus módon történt. A szankciókról a brüsszeli bürokraták és az európai elitek döntöttek. Az európai embereket nem kérdezte meg senki”

- mondta Orbán.
 

A miniszterelnök úgy beszélt a szankciós döntéshozatalról, mintha ahhoz sem személyesen neki, sem kormányának nem lenne köze. Ezzel azt is sugallta, hogy a magyar választók nincsenek képviselve a folyamatban. Ez azonban nem igaz.

Valójában
 

• a szankciókról az uniós országok kormányai (a 27 EU-tagállam választott politikusai) döntöttek, köztük a magyar kormány képviselői; 
• az egyik szankciós csomagot személyesen Szijjártó Péter szavazta meg;
• két szankciós csomagról pedig az EU-s állam- és kormányfők testülete, az Orbánt is soraiban tudó Európai Tanács állapodott meg, konszenzussal - ezekhez a szankciós csomagokhoz tehát maga Orbán is hozzájárult.

Az sem derült ki a miniszterelnök felszólalásából, hogy 

a magyar kormány beleegyezése nélkül semmilyen szankciót nem tudott volna bevezetni az EU Oroszországgal szemben. 

Elmagyarázzuk, miért nem.
 

Általában hogy születnek a “brüsszeli” döntések? 

Az Európai Unió döntési folyamataiban három fontos intézmény vesz részt. Ezek:
 

• az Európai Bizottság, az EU javaslattevő és végrehajtó szerve, amelyben minden tagállamnak egy biztosa van;
• az Európai Unió Tanácsa (röviden Tanács), amely különböző szakpolitikai formációiban (például külügy, bel- és igazságügy, gazdaság- és pénzügy) a tagállami kormányok adott területért felelős minisztereiből áll; 
• az Európai Parlament, melynek képviselőit közvetlenül választják az európai polgárok az ötévenként esedékes EP-választásokon.

Ezek mellett politikailag fontos szerepet tölt be az EU csúcsszerve, az Európai Tanács (ET). A 27 tagállam állam- és kormányfőiből álló Európai Tanács hasonló neve ellenére szervezetileg elkülönül a miniszterek Tanácsától. Az Európai Tanács ülésein elfogadott politikai nyilatkozatok (hivatalos nevükön következtetések) nem minősülnek jogszabálynak, jogilag nem kikényszeríthetők, viszont orientálják a többi intézményt és így az EU politikáját.

Általában úgy zajlik a döntéshozatal, hogy az Európai Bizottság előáll egy javaslattal, amelyből akkor lesz jogszabály, ha - a szükséges módosítások után - a két “társjogalkotó”, az Európai Parlament és a Tanács is megszavazza. A Parlament a legtöbb esetben egyszerű többséggel, a Tanács pedig úgynevezett minősített többséggel szavaz (utóbbi azt jelenti, hogy egy jogszabály elfogadásához a 27 tagállamból legalább 15-nek meg kell azt szavaznia, és ezeknek az országoknak az EU lakosságának legalább 65 százalékát kell képviselniük). Alább egy angol nyelvű videó mutatja be részletesen ezt a folyamatot, a magyarázó leírás pedig magyarul is megtalálható az Európai Tanács honlapján.

 
Az ilyen, általános eljárásban meghozott EU-s döntésekben minden uniós polgár képviselve van egyrészt kormánya, másrészt EP-képviselői által. Ugyanakkor a többségi elvnek megfelelően a normál jogalkotásban megtörténhet, hogy egy javaslat úgy válik jogszabállyá, hogy azt például a magyar kormány nem támogatta.

A szankciók esetében azonban nem ez a helyzet.
 

Az egyhangúság követelménye

A nemzetközi szankciók az Unió kül- és biztonságpolitikája alá tartoznak, és erre a területre speciális szabályokat írnak elő az EU alapító szerződései. A szankciókról az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének javaslatára
 
kizárólag egyhangú szavazással hozhat határozatot a kormányok képviselőiből álló Tanács. 

Ebben a folyamatban az Európai Parlament nem szavaz, csupán tájékoztatni kell az elfogadott szankciókról. 

Nem is olyan rég, 2021 májusában épp Orbán állt ki az ilyen, egyhangúságon alapuló döntéshozatal mellett. Szamizdat 8 című cikkben a miniszterelnök arra reagált, hogy Armin Laschet német konzervatív politikus, akkori kancellárjelölt felvetette, hogy az EU külpolitikájában át kellene állni az egyhangú döntéshozatalról a többségire.
 

„Ma közös külpolitikai döntést csak egyhangúan lehet hozni, Laschet pedig azt szeretné, ha a jövőben a többség rákényszeríthetné akaratát a kisebbségre”

– írta Orbán.

Bár az EU-s szabályok végül nem változtak, és az egyhangúság követelménye fennmaradt, idén szeptemberben a miniszterelnök már az egyhangúlag meghozott szankciós döntésekről beszélt úgy napirend előtti felszólalásában, mint amiket „Európa összes országára ráerőltettek” és “nem demokratikusak”.

Kereskedelmi tilalmakat vagy vagyoni korlátozó intézkedéseket tartalmazó szankciók esetében (az Oroszország elleni szankciók jellemzően ilyenek) a szankciós határozat mellett egy másik jogszabályt, egy valamivel részletesebb végrehajtási előírásokat tartalmazó rendeletet is el kell fogadnia a Tanácsnak. 

A szankciók végrehajtását részletező rendeleteket a főképviselő és az Európai Bizottság közösen terjesztik elő, és elvben elég a minősített többség az elfogadásukhoz. A gyakorlatban azonban a szankciós határozatok és rendeletek szorosan összetartoznak, a Tanács tájékoztató oldala szerint egyszerre tárgyalják és fogadják el őket, és egyhangúlag megszavazott határozat hiányában szankciós rendelet sem alkotható. A kormányok vétójoga így végső soron minden esetben biztosított.
 

A szankciók és a magyar kormány

Az EU Oroszország ellen a Krím-félsziget 2014-es annektálása óta számos szankciót vezetett be, ezekről itt található egy összefoglaló. A 2022 februári eszkaláció után nyolc szankciós csomagot fogadtak el, az utolsót éppen ezen a héten, Magyarország ismételt részvételével. Egy-egy “szankciós csomag” jellemzően korábban meghozott szankciós jogszabályok módosításait/kiegészítéseit takarja, de az ilyen módosításokhoz is szükség van az egyhangúságra, tehát egyetlen kormány akarata ellenére sem lehet új szankciókat bevezetni.
A szankciós javaslatokat elfogadás előtt a Tanács előkészítő testületeiben vitatják meg. A javaslat mindenképpen átmegy a Tanács adott földrajzi területért felelős munkacsoportján (Oroszország esetében a Kelet-Európával és Közép-Ázsiával foglalkozó COEST munkacsoporton), a szankciókért felelős külügyi tanácsadók munkacsoportján (RELEX) és az állandó képviselők bizottságán (COREPER). A tanácsi munkacsoportokban a tagállami kormányok delegált szakértői ülnek, az állandó képviselők bizottságában az uniós nagyköveteknek is nevezett állandó képviselők, Magyarországról jelenleg Ódor Bálint nagykövet. 

Ha az előkészítő testületekben egyetértés van a 27 kormány delegáltjai között, akkor kerül a szankciós javaslat a külügyminiszterek elé, akik egyhangú szavazással fogadhatják el. Az eddigi szankciós csomagok közül csak a második esetében követték ezt a hagyományos, személyes jelenléten alapuló szavazási eljárást. Erről a csomagról a február 25-i rendkívüli Külügyek Tanácsa ülésen döntöttek, ahol Magyarországot Szijjártó Péter külgazdasági- és külügyminiszter képviselte, ő adta le a magyar kormány támogató szavazatát.

A második csomag rendelkezett többek között Vlagyimir Putyin és Szergej Lavrov pénzeszközeinek befagyasztásáról, vagy az olajfinomításban és a légiközlekedésben használt eszközök és technológiák exportjának tilalmáról.

Szijjártó az ülés utáni sajtótájékoztatóján arról beszélt, hogy „az Európai Unió egységet mutatott, robosztus és erős szankciós csomagot fogadott el, Magyarország pedig ennek az egységnek része és részese volt”.
  Az összes többi szankciós csomagról a sürgősségre tekintettel úgynevezett írásbeli eljárással döntött a Tanács, ami azt jelenti, hogy az állandó képviselők megállapodása után nem a miniszterek szavaztak személyesen, hanem a tagállami kormányok írásban küldték el a szavazatukat a Tanács főtitkárságának. Hogy ezekben az esetekben személy szerint ki adta le a magyar kormány támogató szavazatát, az nem nyilvános. Mindenesetre a kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet értelmében a kormányon belül Varga Judit igazságügyi miniszter felel az európai uniós ügyek koordinációjáért, így az EU-s döntéshozatali eljárásokban a magyar álláspont képviseletéért.
 

Orbán és a szankciók

Az uniós állam- és kormányfők csúcsszerve, az Európai Tanács (ET) nem ülésezik olyan gyakran, hogy minden szankciós csomagról véleményt nyilváníthatott volna. Két csomag, a második és a hatodik elfogadása előtt azonban az Európai Tanács következtetései egészen konkrét szankciós iránymutatásokat tartalmaztak, lényegében előírták a minisztereknek, hogy mit fogadjanak el jogszabályi szinten. Mivel a következtetéseket az állam- és kormányfők szintén konszenzussal (bár formális szavazás nélkül) fogadják el, ezekhez a szankciós csomagokhoz Magyarország nemcsak a Tanácsban leadott szavazatán keresztül járult hozzá,

hanem az Európai Tanácsban, személyesen Orbán Viktor álláspontján keresztül is.

A február 24-i következtetésekben azt olvashatjuk, hogy „az Európai Tanács ma további korlátozó intézkedésekről állapodott meg (…). Ezek a szankciók a pénzügyi ágazatra, az energia- és a közlekedési ágazatra, a kettős felhasználású termékekre, valamint az exportellenőrzésre és az exportfinanszírozásra, a vízumpolitikára, az orosz magánszemélyek további jegyzékbe vételére és a jegyzékbe vétel új kritériumaira vonatkoznak”. Másnap a szankciókat a Külügyek Tanácsa jogszabályi formában is elfogadta.

A május 30-31-i ET ülésen elfogadott dokumentumban az áll, hogy
 

„az Európai Tanács egyetért abban, hogy az Oroszország elleni hatodik szankciós csomag az Oroszországból a tagállamokba szállított nyersolajra, valamint a kőolajtermékekre is vonatkozzon, a csővezetéken szállított nyersolaj kivételével”.

Ennek az Orbán által előzetesen jóváhagyott irányvonalnak megfelelően fogadta el a Tanács június 3-án a hatodik szankciós csomagot, amelyet a miniszterelnök szeptember 26-i felszólalásában már egészen máshogy értékelt, és - a földgáz-vásárlási szankció “napirendre vételével” együtt -  kiemelten felelőssé tett az energiaárak emelkedéséért. 
 

Az európai emberek véleménye

A szankciós döntéshozatalba az “európai embereket” közvetlenül valóban nem vonják be. Míg más szakpolitikai területeken a Bizottság a javaslattétel előtt nyilvános konzultációkat hirdet, a főképviselő és a Bizottság szankciós javaslatainak szövegét a tanácsi elfogadás előtt nem is hozzák nyilvánosságra.

Utólagosan azonban a Bizottság által megrendelt több reprezentatív közvélemény-kutatás is vizsgálta a szankciók elfogadottságát a tagállamokban. Utoljára a június-júliusi adatfelvétellel készült Eurobarometer-felmérésben kérdeztek rá a szankciók támogatottságára. 

Az első ide tartozó kérdés arra vonatkozott, mennyire értenek egyet a válaszadók azzal, hogy az EU gazdasági szankciókat vetett ki Oroszország kormányára, orosz vállalatokra és magánszemélyekre.

Összességében az európaiak 78 százaléka értett egyet teljes mértékben vagy inkább ezekkel az intézkedésekkel, 17 százalékuk teljes mértékben vagy inkább nem értett egyet,

5 százalék nem tudott válaszolni. Magyarországon 65 százalékos volt az egyetértők, 32 százalékos az egyet nem értők aránya. Az uniós átlagnál tehát érzékelhetően negatívabban vélekedtek a magyarok a gazdasági szankciókról, de így is közel kétharmados volt a támogatottságuk.

Ugyanebben a felmérésben egy konkrétabban meghatározott szankcióra, az orosz állami médiumok (például a Sputnik vagy a Russia Today) európai műsorszórásának betiltására is rákérdeztek. EU-szinten itt 70 százalékos volt az egyetértők, 22 százalékos az egyet nem értők aránya. Magyarországon 67 százalék értett egyet az intézkedéssel, míg a válaszadók 28 százaléka ellenezte azt.

(Címlapi kép: Az Európai Tanács ülése 2022. március 24-én - Fotó:Ludovic Marin/AFP)